TOD 新镇土地规划设计研究

案例封面

TOD 新镇土地规划设计研究

【核心思想】

文章引入了“白地“的规划理念。“白地”是新加坡市区重建局于1995年提出并实施的新理念,是一种加大规划弹性、加强土地使用兼容的规划土地管理模式,一方面发挥市场机制,保证了土地使用功能最优化,另一方面加大混合利用,促进了土地节约集约利用。“白地”概念的提出和实施,目的是增加土地利用的兼容性和规划变更的灵活性,促进产业结构转型升级,并为将来提供更多灵活的建设发展空间。其内涵核心,一是土地预留。在区位条件优越、周边环境成熟、发展潜力巨大的区域内,因短期无法明确最优用途而划定的功能留白地块,待条件成熟后向高附加值用途转换。二是混合利用。土地用途分类规定了“白地”的主导用途、附属用途、允许混合的各类功能及其占总建筑面积的比例,体现“工作、生活、娱乐”一体的空间开发理念。三是用途转换。政府通过招标技术文件,将地段位置、用地面积、混合用途建议清单、许可的最大总建筑面积和总容积率上限、建筑高度上限、租赁期限共六项重要指标固化。开发商在“白地”租赁使用期间,可以在招标合同规定范围内,视市场环境需要自由变更使用性质和功能比例,且无需缴纳土地溢价。土地利用控制弹性规划不仅能推动TOD新镇规划和轨道交通站点的协调发展,更能确保整个建设周期内的土地资源和资金得到高效应用。研究以国内外相关理论入手,通过研究苏州工业园以及新加坡的土地控制弹性实践,对实现土地利用控制性弹性的实施进行研究。

【规划评论】

1、优点

文章结合苏州工业园实际情况以及未来长期发展,最后衍生为了白地、灰地、临时绿地这三种理念图。白地和灰地概念的提出有利于我们对于城市、工业园区的土地利用规划作出更好的理解和运用,对今后土地利用规划值得借鉴。

2、不足

文章虽然提出了白地、灰地的理念,但是对于白地、灰地与TOD的关系未作阐释,并且文章的案例分析不够详实,不能准确全面的推导出结论,是今后值得改进之处。

【规划借鉴】

洋与中用:借鉴白地经验,探索土地混合使用和建筑复合利用的“综合用地”新模式:在管理上,首先应处理好政府职能和市场的关系,以管住底线为基础,发挥市场主体在土地综合开发利用方面的决定性作用。在规划引导上,刚柔并济,一方面,加强控详规划在混合用途(正面引导及负面清单)、容积率、建筑密度、建筑形态等底线管控指标的刚性约束;另一方面,允许用地企业在满足规划条件和相邻关系的前提下,混合开发与主导用途相适宜的多功能用途,鼓励建筑复合利用以及多立面的生态化、景观化改造利用。在出让管理上,求同存异,一方面,坚持“招拍挂”出让方式,鼓励“先租后让”;另一方面,在出让年期、出让价格上体现差别化,进一步落实“带方案”出让制度。在用地标准上,明确用途混合比例、建筑兼容要求,并考虑用途变更后对周边交通、公共服务设施与市政设施承载力的平衡。

【正文内容】

1规划背景

TOD 一直被认为是解决国内大城市病的一个良方,但是越来越多的城市在实践的过程中发现了水土不服的问题。例如,通过在新城建设高密度居住区和商住混合住宅之后,却发现周边基础设施和发展环境始终无法吸引置业或者投资的人群,新城始终无法建设成功。又例如,为了凑集资金建设轨道交通,政府为了迎合市场抛弃原本应该执行的TOD策略,力求迅速将土地售出,最终导致TOD的理念得不到实施。因此,TOD 的理念在中国常常与土地财政之间具有很大的相斥性和抵触性。导致了TOD 新镇始终停留在规划阶段,而很难落到实处。为此本文通过土地弹性控制理论,找寻解决问题的思路。

2    土地控制弹性实践案例研究

2.1 苏州工业园

苏州工业园弹性控制主要源于,中规院借鉴了新加坡“白地”的规划理念,并且结合苏州工业园实际情况以及未来长期发展,最后衍生为了白地、灰地、临时绿地这三种理念图。“白地”(white  site)主要被认为是现状无法确定其最佳的土地开发强度和用地性质,但是区位及其重要,未来具有巨大的开发潜力。苏州工业园管委会对“白地”的使用政策是在前期保留为绿地或允许短期出租建设临时性商业,后期伴随城市建设进一步完善周边土地开发日趋成熟,将其进行严格的论证和审批后确定用地性质并长期出让。“白地”的设置保证了土地的增值收益同时也为长远发展留足了空间。园区规划中“灰地”的提出主要是针对因土地价值提高需要逐步“退二进三” 的工业用地。

苏州工业园对于灰地的指导理念,杨忠伟(2009)归纳为包括:第一、批出去的灰地在2020 年之前应该完成产业升级, 即从原先工业用地进行用地功能改变为第三产业用地。;第二,如果仍要保持原有工业用地用地性质,在原则上同意后, 需缩短使用年限至15 年以下;第三,如果批出灰地的使用者希望对该土地增加投资。在经过审批之后,可以增加它的使用年限,但是最晚不得超过2030 年。第四,随着使用年限的增加,如不想更新产业性质的,需加收房地产税保证土地使用收益。而“临时绿地”主要是在规划区内外部发展条件不充分, 相关区位又必须保证一定生态环境的条件下,在规划期内维持一个良好的生态环境。在规划期后待土地外围环境良好再进行用地性质的变更,属于兼顾生态和发展的一种模式。而“临时绿地”也是白地的一种分支,因此下文将“白地”统一进行概括。

2.2 新加坡

新加坡作为战后高速发展的新兴经济体,一直以来以追 求效率而闻名。因此在对待土地开发时序和建设周期上,新 加坡重建局(URA)致力于追求地块效益最大。为此新加坡政府从1990 年代初起便意识到不可以盲目的将未来可能有高收益的土地随意进行出售,为此新加坡在97 年总规中,将新加坡分为5 个区域,而后细化成55 个小分区。而每个小分区内部规划有一定数量的白地,进行未来长期建设规划。

不仅仅如此白地在强调严控开发时序的同时,对于白地 内部的用地性质进行功能混合。按照传统规划,当开发商对

于内部用地功能进行变更之后,针对其变更的所产生的收益, 征收增值发展费。而“白地”上的规划,可以在批准的多种用地功能中任意变更,亦不需要缴纳发展增值费。然后大多数时候,白地是作为一个地块中的一部分,一起进行统一出让。 开发商在按照规划建设确定的用地性质之后,可以任意按照自身项目需要和市场条件,对于白地进行任意功能的转化,符合市场效率的最大化。

新加坡在2001 年进行的信息科技园的规划项目中,明确了85%的用地为商业用地性质,对于另外15%划分为白色用 地。而对于白色用地URA 对其规定了容积率之外,还明确了开发商可以任意转换的用地功能、需要特别申请和不被允许 的用地功能。

新加坡“白地”规划的控制性指标分为规定性指标和指导 性指标,前者除了在用地功能外有较大的弹性,其余与我国的 控制性指标中强制性刚性内容差异不大,而指导性原则则更 侧重于项目开发和城市设计等相关。

3案例总结

3.1“灰地”与“白地”的差异

(1)目标不同。“白地”是通过对现在发展机遇不明朗,而 未来具有前景的土地进行提起控制,确保在时机成熟阶段进 行开发,保护土地价值。“灰地”是为了协调并满足不同时期内  对土地功能的需求,并对具有较好发展机遇的土地资源的控 制保护。

(2)规划模式不同。“白地”是通过对重要价值地块在短时 间内的保留,通过临时绿地或者临时建筑来确保土地不进行 建设开发,是一种静态的过程。“灰地”是车轮滚动式的规划过  程,伴随着发展时期的不同,用地功能一同产生改变,实时选 择最符合当下的用地功能。在这一过程中,土地并不存在着 闲置的情况。

(3)规划流程不同。在确定了该地块为“白地”之后,只要等待周边基建、人流、发展条件成熟之后。能够满足政府规划预期土地价值之后,经过一次规划过程确定日后长期的用地性质。是属于单次规划的过程。而“灰地”为了满足不同时期内都能产生最大的价值,因此需要不停地变更规划用地性质, 直至达到了最符合该用地现状的情况。因此这个过程是动态的,可能要经过多次不停地变化和替换。

3.2“灰地”与“白地”优势与劣势

(1)灰地优势与不足。灰地主要的优势在于,在多个时期 内土地资源都充分的调动,充分进行合理开发。避免了土地闲置带来的资源浪费。不仅仅如此,“灰地”不仅确保整个过程一直产生土地收益,并且最后的规划目标与预计的规划目 标相符。不仅满足了当下,也满足了长远期的土地收益。较 为适合现阶段仅适合建设工业或者效益较低的产业,但是未 来需要进行产业升级的地块。因此十分符合现阶段中国正在 扩张的城市,既满足了现阶段对产业用地的需求,也满足了未 来可以顺利的进行产业升级,而不需要缴纳大量的拆迁费用 以及改造费用。而这一点对于轨道交通站点周边用地亦是十 分有用。

但是另一方面“灰地”也有其的局限性,主要是因为每次 出让的时间短。所以开发商考虑他的长远回报,必然会慎重 考虑。因此灰地仅仅适合现阶段土地资源十分紧张的城市。

(2)白地的优势与不足。“白地“的最大的缺陷在于,在等 待周边土地和市场成熟的过程中,白地是处于一种闲置的状 态。相对于”灰地“的综合利用而言,是一短时间内的资源的 浪费。例如在新区建设轨道交通必须耗费巨大的财政进行建 设,因此需要尽快出售周边土地回拢资金。但是如果随意出 售地块,很难协调远期轨道交通站点与周边土地的衔接和统 一开发。最终可能导致轨道交通站点无法吸引人流,更无法 对周边土地进行增值。因此白地在这一方面缺乏灰地的 优势。

但是“白地“的优势在于,一次规划后的长期出让,保证了 土地权属的不变更。能够顺利进行出让。并且新加坡在白地 的使用和细化规章已经形成了一套成熟的体系,能够较好的 借鉴。

(3)与TOD 新镇的联系。TOD 新镇为了能够确保TOD 理念的施行,必须对轨道交通周边站点的土地进行控制。确保 周边土地与轨道交通站点具有高可达性,高开发强度,功能混 合等等特性。因此,对于这种情况我们可以这么分析:

白地较适合现阶段正在建设轨道交通的城市。正在建设 轨道交通站点的城市,其轨道交通站点的土地虽然在要等待轨道交通的落成后统一开发新建。但是这个时间段尚属于短期,因此运用白地的手段,对核心地块进行控制。在轨道交通 落成后,统一开发和出让,保证较好的贯彻TOD理念。这种城市较适合现阶段的广州四号线、知识城支线。以及其他正在 新建地铁的城市。

4 3 总结

TOD 公交理念的建立有赖于一系列规划硬性条件和机制的支撑,但是当前我国当前的TOD 依然缺乏有效的管理手段和监督方式。归根结底,主要由于建设TOD 模式的新镇需要长时间的不断建设,必须控制好时序。因此这其中与现阶段中国的土地财政作为财政支撑的做法相悖,因此短期利益与长期利益之间的冲突很难让TOD 理念的成功实施成为可能。而控制性弹性理念中的灰地理论正是作为协调这一矛盾而存在,即满足了短期的土地收益,又为长远期的土地开发打下可能。

TOD 新镇土地规划设计研究【来源】《门窗》 2018年第3期
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