基于街区诊断的大栅栏地区城市更新路径研究

案例封面

基于街区诊断的大栅栏地区城市更新路径研究

【核心思想】

文章借鉴巴西贫民窟改造的思路,不论归公还是归私,只有产权边界清晰、主体明确,才能衍生出发自公共利益或私人利益的自发维护。基于这一规划思路,文章提出了对于大栅栏的诊断方法及“街区生态”的概念,并主要从住房条件、产业功能、人口结构等方面进行分析,提出了更新模式所应解决的四大问题:破解产权问题、解绑土地发展权、打破资金瓶颈、实现管理统筹等棘手问题,并提出解决办法,为城市更新提供了一种新思路。

 【规划评论】

1、优点

文章通过分析借鉴国内外先进的规划案例及城市更新的规划思想,从大栅栏现状出发,既保留了其传统的商业街的氛围和老北京文化,又顺应城市的发展,提出了相应的更新模式及解决问题的办法,值得城市更新的理论参考。

2、缺点

文章只是从理论、大数据等方面对大栅栏的城市更新进行了说明,但缺乏必要的实施路径及规划方案的介绍,只是对规划中所遇到的问题诸如产权结构、人口结构、产业功能、土地发展权的问题进行了阐述及相应的解决方法,有些不足。

【规划借鉴】

洋与中用

1977年提出的《马丘比丘宪章》强调了城市是一个动态系统,应将人与社会、自然统一纳入这个系统之中,使其成为一个重要的组成部分;在城市更新的过程中,应该充分的考虑自然、社会和人的要素,力求达到环境和谐舒适,人们更好的适应新型城市的发展才是首要任务。

【正文内容】

1、规划研究背景

作为明清以来老北京商业文化荟萃的门户地带,大栅栏在六百年风雨中集散着南来北往的各方来客、汇集了东西杂糅的建筑风格,也生长出根植于本土的市井生活、积累下丰富多彩的胡同故事,胡同、会馆、银号、戏楼、老字号与大栅栏的日常生息一道,成为北京城市形象和文化生命的重要组成部分。

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大栅栏门户地位演变示意图

2、诊断方法

老城更新和城市体检是新一轮北京城市总体规划着重强调的两项实施内容,在首都城市治理结构不断下沉的过程中,街区单元是政府推进“精治、共治、法治”的末梢主体,也是政策落地、民意生根、市场回应的基本载体,在街区尺度展开精细诊断具有“一沙见世界”的意义。

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大栅栏街区诊断基础数据明细表

3、街区生态

规划以“街区生态”将居民、商户、游客、管理者日积月累创造出来的物质环境、社会交往、经济流动、制度环境汇聚在一个网络状的概念空间中,组成一个类似于生态系统的复杂网络,其核心特点是要素之间相互关联、相互制约和相互促成。在街区生态的网络中,制度铺垫了生境,文化凝固成惯习,城市按照它的本性行动,而空间是一切的结果。城市更新最根本的目标是培育良性的街区生态,而街区诊断的意义,在于发现改良的关键点。

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大栅栏地区街区诊断要素与核心指标示意图

3.1退化的社会生态:能力、机会、权利的三重贫困

大栅栏是老城区人口密度最高的街区之一,有着弥足珍贵的日常多样性、社区纽带和地方特性,同时也是一个老龄化、低收入、弱势群体集聚的城市底层蜗居地。

从人口结构看,企业改革、住房分配制度改革、市中心功能调整等外部变迁播下了新城市贫困的种子,国营工商单位离退休人员、下岗人员、在业低收入人员因无力离开低成本的住房洼地而集聚;后来随着老城居民迁出和外来商户迁入,京腔京韵逐渐被南腔北调取代,本地居民的代际传承出现断层,青年人、高收入者、高教育水平者逐步“逃逸”,人力资本积累的起点与机会双双陷入劣势。

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大栅栏社会生态关键指征示意图(人口结构)

从住房条件看,大栅栏胡同院落经历了多时期的密集填充和加建翻盖而转变为大杂院。环境拥挤破败、公共设施匮乏,局促的生存空间无法提供居民有尊严的生活。这种情形下,大多数居民期盼腾退,却不得不考虑城市高企的房价和远离市中心增加的生活成本,倾向于将改善贫困的希望押在与政府的一次性博弈之上。据访谈了解,2017年大栅栏平均腾退成本已然高于当地二手房价格,加之公房产权的不完整权利,可以说能力贫困、机会贫困、权利贫困的叠加几乎完全限制了大栅栏人与房的流动性。

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大栅栏社会生态关键指征示意图(住房结构)

3.2弱化的经济生态:无力自持的文化街区

大栅栏作为传统商业区和历史文化街区,承载着文、居、商、旅复合功能,文化是其最具魅力的无形资产,却在商业和旅游趋同驱利的业态演化下走向式微。

从产业功能、设施业态和文化资产来看,大栅栏目前已成为“配套”天安门旅游市场、提供廉价餐饮住宿消费的“中继站”,服务于外来消费群体的经营性设施远远多于满足在地需求的服务性设施,而文化功能也大多仅存符号。“外向服务”的业态非但没有给本地居民带来多少经济上的“实惠”,反而因旅游和商业过载给基层治理造成了困扰。而加剧这一取向的是越来越多的公共财政投入到街面风貌的修缮,难以触及看不见的院内环境、市政管网、民生服务等维系街区生命力的深层治理领域。

从国内外历史文化街区的经验来看,只有建立了与在地生活的相关性、人们能够使之成为生活的一种方式、社区能够建立自我维系的责任感,文化才具有永续性和生命力。大栅栏无力自持的局面,很大程度是居住条件的衰败、传统商业的异化、旅游的冲击破坏了滋养大栅栏文化基因的市井生活土壤,造成文化资产集体沉默。

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大栅栏经济生态关键指征示意图

3.3僵化的管理生态:街区衰败的制度根由

管理生态僵化是大栅栏街区衰败的制度根由,归结有三。

一是房屋产权问题,大栅栏75%为直管公房和单位产,由于维护修缮主体责任不清、房屋财产权的统规自建机制失灵,导致房屋陷入整体性持续衰败,同时也滋生了私搭乱建、人户分离、违法转租等问题,违法建设难确、难拆、难管。不仅如此,老城平房区公房在九十年代房改政策执行不彻底导致公房承租者沦为这二十年住房土地资产升值的掉队者,是老城新城市贫困的根源之一。即便是现在,腾退后流转到实施主体手中的直管公房,不能出租、不能改变居住用途、不能擅自改造,且需要支付每月房租,仍是一类十足的负资产。

二是土地发展权问题,受高“影子地价”影响,在法定规划和登记的土地现状用途之下,存在大量未改变土地登记用途的自发性功能变更。根据课题组的逐院摸查,大栅栏有9.7%的用地使用实情与登记不符,大部分为居住或保护区内居住用地用作商服经营。这些商业很难说是违规,因为规划之初就希望用兼容性地类来保留这种弹性,但是传统规划对存量土地用途变更缺乏弹性引导,这些在地实际需求的反映缺少合法变更的渠道,停留在管理的灰色地带,间接助长了商业零散化、低端化、非正规化。

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大栅栏管理生态关键指征示意图(土地用途管理)

三是分散化治理问题,大栅栏辖区内实施主体多元,而现实中却没有在“物业管理”层面形成合力,这些都是老城更新公共政策缺失的表现。从“需求侧”来看,居民、商户和游客最关心的是空间狭小、漏雨积水、厕所洗手等最日常的“基础民生”问题。从“供给侧”来看,应该在扩大财政供给和制度供给的同时,减少费而不惠的形象工程。

4、更新模式

从街区诊断到城市更新,是一个发现问题、对症下药、针砭要穴、综合手术的过程,对于以大栅栏为代表的老城地区,改良制度土壤是优化街区生态的根本,“针灸”式的关键性政策输出最为关键,在此基础上,“方剂”式的更新策略与“手术”式的行动菜单才能表里相辅,得以实现。

从破题思路来说,课题力求实施方案与公共政策相结合,初步将大栅栏分解为15个功能组团,提出了“利益捆绑、东西联动、高配设施、分段实施”的渐进式小规模更新模式。实施的关键在于阻止“政策性衰败”(王军,2017),真正使房屋、资金和人口“流动”起来。

关键点1:破解产权问题

借鉴巴西贫民窟改造的思路,不论归公还是归私,只有产权边界清晰、主体明确,才能衍生出发自公共利益或私人利益的自发维护。

对于直管公房的腾退更新,大栅栏已有的实施方式是以高价盘整的方式回收产权,而今年西城区最新颁布的政策明确了“保障对保障”的实施思路,直管公房腾退不再补偿产权房,而是与其他类型保障房进行承租权置换,实现以改善居住条件而非一次性盈利为目的的迁居。

而在未来更应该推动的是,以居民为中心,完善基于财产权保护和不动产交易租赁的公共政策。在公房产权回收补充经营或公共用途之外,鼓励原住民回购公房,鼓励产权人参与房屋修缮,确保房屋质量流水不腐。

关键点2:解绑土地发展权

城乡规划之所以举足轻重,最根本的原因在于其界定了土地发展权,从而决定了土地的市场价值。

在从编制到实施的前半程里,规划可以采用兼容性地类等技术手段来保留这张蓝图里适度的弹性,以应对实施过程中的不确定性。但对于老城地区,一次性编制、阶段性更新的规划编制方式很难深入到产权格局内部,响应多变的市场需求,正是因为认识到这一点,深圳、上海等地在城市更新办法中相继制定了自下而上的土地用途和容积率依申请变更规则,通过存量用地动态管理补充面向存量更新的规划体系。

因此,老城更新最迫切的是围绕地权重构探索存量土地动态管理机制,适应老城细碎的产权和灵活的需求。这一机制的要点包括,基于利益相关方博弈平衡的变更申请;基于土地价值评估和补足出让金的变更处置;基于成本公摊和利益分成的土地增值收益共享;基于潜在土地价值估算和捕获的土地发展权补偿等。

关键点3:打破资金瓶颈

现行标准下实现大栅栏更新目标成本高昂,很大一部分原因在于居民将腾退看做与政府的一次性博弈,这一过程相当于政府和实施主体买断了土地溢价的机会,先期垫付了居民对于土地溢价的期望,而这个期望中带有很大的寻租成分。

改变这一困局的办法是促进居民和政府形成利益共同体,鼓励私有产权或未来回购公房产权的居民以房入股,公平负担、均享溢价,带动改善性社会资金回流,实现保护资金的良性循环。

基于街区诊断的大栅栏地区城市更新路径研究  摘自http://www.sohu.com/a/240158098_656518
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