政府引导产业基金运作模式及案例分析

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政府引导产业基金运作模式及案例分析

【核心思想】

文章引入了“政府引导产业基金“的模式。政府引导基金通过引导创业投资行为,支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。政府引导基金的宗旨是,发挥财政资金杠杆放大效应,增加创业投资资本供给,克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资于种子期、起步期等创业早期的企业,弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。引导基金的运作原则是,政府引导、市场运作和科学决策、防范风险。本文通过分析引导基金的运作模式,并列举了典型引导基金的运营模式和银行参与引导基金的案例,对我国的政府引导产业基金的运营具有示范意义。

【规划评论】

1、优点

文章的逻辑清晰,首先是对引导基金的运作模式进行详细的解析,进而列举北京市中小企业发展基金和招商银行参与政府及国企、央企城市发展类基金的案例,理论联系实际,使文章的内容便于理解和掌握。

2、不足

文章在进行案例分析时列举了许多数据,但没有进行图表等的展示,造成此部分的可视化程度不强;其次是文章没有对案例和分析进行总结,逻辑不够严密,,是今后文章需要提升之处。

【规划借鉴】

洋与中用:政府产业引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金,主要通过扶持创业型或科技型企业发展,利用政府资金的引导作用和杠杆作用,吸引更多的社会资本进入特定的产业投资领域,本质上是一种产融结合的范式。从内涵上,政府产业引导基金由于采用私募方式募集,属于私募股权基金。从法律权属上,政府产业引导基金是属于政府投资基金的范畴之内。从国外政府产业引导基金各种发展模式及部分国家经验看,政府可以通过设立产业引导基金促进相关产业快速发展,其中的成功发展经验具有共性。特别是在产业投资基金日益成为我国地方政府发展产业的重要方式的情况下,国际经验非常值得我国各级政府参考借鉴。

【正文内容】

1引导基金的运作模式分析

引导基金在中国的出现,借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。作为政府参与创业风险投资的重要手段,引导基金以“母基金”(FOFs)的方式运作(所谓FOFs,即投资于基金的基金,其与一般的基金不同,是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金)。引导基金通过与GP合作成立子基金来将资金投入到实体经济中去。我国引导基金的政策导向性决定了其具有中国特色的运作模式。

1.1引导基金的设立模式

1.1.1 引导基金的资金来源

根据三部委联合发布的《指导意见》要求,引导基金的资金来源主要为:支持创业投资企业发展的财政性专项资金;引导基金的投资收益与担保收益;闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益;个人、企业和社会无偿捐赠的资金等。

目前,国内的政府引导基金资金来源主要有两种:一是地方政府通过财政出资独立完成,二是政府与政策性银行联合出资设立。绝大多数已设立的引导基金资金均来源于政府财政出资,只有少数的早期政府引导基金资金来源于政策性银行,比如,由地方政府联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金、天津滨海新区创业投资引导基金、吉林省创业投资引导基金以及山西省创业风险投资引导基金;由地方政府联合中国进出口银行共同出资设立的成都银科创投及重庆市科技创业投资引导基金等。

1.1.2 引导基金的法律结构

在引导基金设立的法律结构上,《指导意见》指出:引导基金应以独立事业法人的形式设立,由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责,并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。

1.2引导基金的管理模式

对于引导基金的管理运作,地方政府一般会成立引导基金管理委员会(或投资决策委员会)作为基金的最高投资决策机构,行使引导基金决策和管理职责,管理委员会一般不直接参与引导基金的日常运作。

1.3引导基金的投资方式

目前来说,我国引导基金的主要运作模式有参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。

1.4引导基金的投资条件

对于参股基金,政府引导基金均要求尽量不参与子基金管理运作,尊重创投机构决策程序及市场化管理运作。但是,部分引导基金还是会在参股子基金中扮演一定决策角色,比如黑龙江省引导基金要求在所扶持创投机构的董事会或决策部门中至少须有1个席位,并行使相应的权利;河北省中小科技企业引导基金以及石家庄市引导基金,均要求投资对象为公司制基金,并按股东权利执行管理。

1.4.1参股基金的注册地与投资策略限制

出于“政府引导”目的,引导基金对于参股基金的注册及投资策略有诸多规定。多数引导基金要求参股基金在本地注册,部分地市级引导基金仅要求基金注册于本省。基金注册资本要求在3000万至1亿元不等,上海市创投引导基金甚至要求新参股设立的创投基金规模不少于2亿元(种子期基金规模原则上不少于1亿元)。对于子基金的法律形式,多数引导基金可接受公司制和有限合伙制两种,少数引导基金仅限公司制基金,如河北省中小企业创投引导基金、青海省中小企业创投引导基金等。对于基金管理公司,部分引导基金要求在本地注册,如深圳市创业投资引导基金及安徽省创业(风险)投资引导基金,多数则未作要求。

1.4.2参股基金的投资范围限制

首先在投资区域上,多数基金要求参股基金主要投资于本地辖区,要求投资比例不尽相同:如北京市中小企业引导基金要求投资于北京区域内创业期中小企业的资金额度不低于引导基金出资额的2倍;安徽省引导基金要求参股基金投向安徽省早期创新型企业的投资比例不得少于年投资总额的50%;湖北省创业投资引导基金要求投资湖北省内企业的资金总规模不得少于注册资本的60%。不过,由于地域投资比例要求对投资机构项目源有较大限制,因此,在实际运作中,部分引导基金在参股之后逐步放宽了投资限制。比如苏州工业园区引导基金在最初发布管理办法中,要求参股基金对园区企业的投资总额不低于引导基金出资额的2倍,在实际上该引导基金基本实现了市场化运作,参股基金并未受限于这一规定;2010年成立的青岛市创投引导基金,最初要求参股基金投资于青岛辖区企业不低于基金总额70%,而目前仅求其中引导基金出资部分投资于青岛。

1.4.3参股基金的投资行业限制

行业方面,引导基金的限制并不严格,包括新兴产业、高科技产业、地方优势产业等都在鼓励范围内,如深圳市创业投资引导基金要求参股基金应重点投向深圳市政府确定的生物、互联网、新能源、新材料、文化创意、新一代信息技术等战略性新兴产业及其他重点鼓励发展的产业,且每支参股自基金投资与上述约定产业领域的资金比例不低于基金注册资本或承诺出资额的60%,投资于初创期项目和早中期项目的资金比例不低于基金注册由于这些行业与创投基金自身投资策略较为契合,因此,行业要求很少对创投基金构成障碍。

1.4.4参股基金的投资阶段限制

投资阶段方面,引导基金作为政府服务功能的一个载体,其服务中小企业发展的政策导向十分明显,因此,多数引导基金对于其参股基金投资中小企业的比例有明确要求,比如江苏省新兴产业创投引导基金、浙江省创投引导基金等要求投资初创期创业企业的投资额比例不得低于全部投资额的30%;湖北创投引导基金要求子基金投资于种子期、初创期、早中期投资对象的资金规模不得少于注册资本的60%;北京市文化创意产业引导基金要求投资于创业早期文化创意企业的金额不低于引导基金出资额的2倍;深圳市创业投资引导基金要求投资于初创期、早中期项目的投资比例不低于引导基金出资额的2倍。

1.4.5引导基金的退出方式

由于引导基金是一种不以盈利为目的的政策性基金,引导基金退出及利益分配的过程中,通常遵循“保障政府资金”和“让利于民”的原则。根据《指导意见》的要求,引导基金可以通过上市减持、股权转让、企业回购等多种途径实现退出。目前来说,引导基金的退出方式主要有两种:

一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让,但原始投资者同等条件下具有优先购买权;

二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出。

引导基金投资形成股权的退出,应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求,确定退出方式和退出价格。一般来说,引导基金的参股期限为5-10年,在被调研的50家引导基金中,尚无退出案例。

2典型引导基金的运营模式分析——北京市中小企业发展基金

早在2008年,北京市就建立了国内首支省级中小企业创业投资引导基金(以下简称“引导基金”),尝试市场化运作模式,引导基金初始规模为8亿元。2013年12月底,经北京市政府批准,北京市经信委与北京市财政局共同设立北京市中小企业发展基金(以下简称“中小基金”),集中发力地支持中小企业发展。

中小基金是由母子基金构成,截至2015年12月底,基金规模22.2亿元。中小基金主要是以整合现有资源为主、筹集部分专项资金、当年预算适当增加、以后逐年补充发展的方式设立,主要构成为9.2亿元的中小企业创业投资引导基金、1.5亿元的高端制造业担保代偿资金、2.5亿元的中关村现代服务业专项资金以及新增预算安排9亿元的中小企业发展专项资金。

基金运行方面,截至2015年12月底,已签订投资协议的引导基金参股创业投资公司共8批34家,协议出资总额为61.70亿元,其中:引导基金协议出资额约15.40亿元,合作创业投资机构协议出资额约46.30亿元,财政资金放大约4倍。引导基金已从12家参股创业投资公司完成退出,所投资金3.332亿元已全部回拨至引导基金专设账户,实现了财政资金的循环使用。

同时,引导基金合作创业投资公司已对290家中小企业进行了股权投资。其中,电子信息项目29个,占所投项目总数的10%;互联网项目178个,占所投项目总数的61.38%;节能环保产业项目18个,占所投项目总数的6.2%;生物与医药产业项目22个,占所投项目总数的7.59%;高端制造业的项目13个,占项目总数的4.48%;文化创意产业的项目26个,占所投项目总数的9%。新材料产业项目2个,占项目总数的0.69%。此外,还有一个现代服务业项目,一个新型农业项目,分别各占0.34%。根据数据统计,290个所投项目中,初创期项目212个,占所投项目总数的73.1%;早中期项目71个,占所投项目总数的24.5%;成熟期项目7个,占所投项目总数的2.41%。

业绩目标实现方面,从投资区域上看,引导基金投资于北京地区中小企业占总投资项目的比例、投资额比例不仅大大高于70%的政策目标,并领先于本市及全国其他地区引导基金;从投资行业上看,290个投资项目全部符合政策导向和北京市城市功能定位,超过70%的政策目标;从投资阶段上看,符合投资阶段政策目标导向的初创期、早中期项目比例高达97.6%,超过70%的政策目标,高于北京市及全国其他地区引导基金的同一指标。

投后管理方面,北京市经信委作为发展基金的管理机构,每个季度会召开汇报会,要求参股创投企业对投资及运营情况进行汇报。但其认为仅定期召开汇报会既枯燥又无法为被投资对象提供实际的增值服务,未来希望通过整合自身的资源以及与其他机构合作举办沙龙、冷餐会等一系列活动,为被投资对象进行产业对接,并实现投贷联动。

为进一步放大中小基金的引导作用,拓宽中小企业融资渠道,中小基金设立了债权基金,首次出资3亿元。与北京中关村科技融资担保有限公司、北京中小企业信用再担保有限公司、北京海淀科技企业融资担保有限公司等3家合作机构共同设立3支子基金,每支子基金规模2.5亿元,合作期限3年。同时,安排2亿元风险补偿基金,支持北京银行新增小微企业信贷规模超过100亿元,解决小微企业因抵押担保不足难以获得银行信贷支持的问题。

3银行参与引导基金的案例分析—招商银行参与政府及国企、央企城市发展类基金

3.1通用交易结构

3.1.1业务分类

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招商银行城市发展类基金业务分类情况

3.1.2城市发展基金

招商银行城市基金须采用优先/劣后分层结构化设计,以理财等资金出资作为优先级,地方政府及其它外部机构(或有)出资劣后,原则仅接受劣后资金在基金层面的结构化安排。

基金以投资入股项目公司及股东借款的方式参与一级土地开发、棚户区改造、保障房建设等项目。

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招商银行城市发展基金结构图

3.1.3城市建设基金

招商银行城市建设基金须采用优先/劣后分层结构化设计,以理财等资金出资作为优先级,地方政府及其其他外部机构(或有)出资劣后,原则仅接受劣后资金在基金层面的结构化安排。基金以投资入股项目公司及股东借款的方式参与轨道交通、路桥、港口等建设项目。

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招商银行城市建设基金结构图

1.4产业引导基金

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招商银行产业引导基金平行投资模式

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招商银行产业引导基金结构化投资模式

重点支持领域

1、和当地有关的产业改造升级或新型产业发展;

2、优选:列入十三五发展规划、列入一路一带政策支持、当地优势产业的升级、高新技术行业、永远为朝阳行业的医疗、教育、旅游、文化产业。

重点支持模式

1、结合上市公司产业链整合,未来可通过置入上市公司退出;

2、基金盈利模式清晰、定位明确的基金;

3、产业基金中与国资关联的混合制改革基金、员工持股基金;

不支持模式

不支持招行完全配资、不参与任何管理的基金,除非引入非常实力机构进行回购担保。

 

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