跨行政国土空间治理规划评论

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跨行政国土空间治理规划评论

【首席规划评论】

新组建的自然资源部集土地、矿产、海域、水、森林、草原等主要自然资源的管理于一体,在实现两个“统一行使”的同时,实现自然资源和国土空间在战略制定、法制建设、调查监测、地信管理、海洋管理、督察执法、科技发展等职能的高度统一。其规划方向是:统一战略制定,有利于提升自然资源的战略谋划和宏观调控能力。统一法制建设,有利于提高自然资源法制化工作水平。统一调查监测,有利于提高自然资源决策科学化水平。统一地信管理,有利于提高智慧国土建设水平。统一海洋管理,有利于提高陆海统筹发展能力。统一督察执法,有利于提高自然资源法律政策的执行力和约束力。统一科技发展,有利于全面提升自然资源管理能力和水平。《方极规划评论》-2019规划评论第205期《跨行政国土空间治理现状、困境与出路:以首都新机场临空经济区为例》。

【核心思想】

本文主要运用了“区域统筹,协调共享”的发展理念,来探究首都新机场临空经济区发展的现状、困境以及解决办法,在临空经济区管理的建议上提出了管理模式、管理选择以及管理方案,实质性的解决跨行政区的建设所面临的问题,包括利益分配,主权分配等。

【规划评论】

1、优点

规划对于跨行政区规划建设所遇到的问题以及管理模式给出了一定的解决办法和实施路径,对于跨行政区公共决策机制、财税分配机制、区域空间衔接等提供一定的借鉴意义。

2、缺点

规划阐述过于理论研究,对于具体的实施办法及解决的成效尚不明确。

【规划借鉴】

空港的空间规划及活力布局应首先考虑合理的交通布局方式,并处理好空港与城市中心区之间的关系;在此基础上,考虑空港地区的带动性,拉动空港周边区域的发展,但仍要处理好空港与带动区域的空间关系,判断是否超出空港的带动范围。

【正文内容】

1、规划研究背景

2015年9月21日,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,提出生态文明体制改革目标之一是到2020年构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。但现行法定空间规划往往基于行政层级,与跨行政发展规划不衔接,导致空间治理依据不充分,加之协调管理机制不健全,法律制度标准不配套等原因,跨行政国土空间治理一直是区域整体治理的难题。

大兴国际机场地跨北京和河北两地,2015年12月24日举行开工,2019年9月30日前将投入运营,2040年规划建设用地67.9平方公里(其中河北24.9平方公里),年旅客吞吐量预计达1亿人次,将成为世界最大空港以及展现中国国家形象的新国门。大兴国际机场临空经济区按照2016年8月由国家发改委批复的《北京新机场临空经济区规划》规定,规划建设用地规模150平方公里(北京市约50平方公里,河北省约100平方公里),总体管控区规模1028平方公里。

2、跨行政治理特征

跨区域合作区是发展保护需要政府间协调或整合的地区,有多种分类方式。按照治理内容大致可分为三类:一是跨县级以上行政单元(简称跨行政)的经济区、城市群、都市圈等空间协调区,二是跨行政的经济开发区、经济技术开发区及国家级新区等特殊政策区,三是跨行政的国家公园等国家自然保护地(风景名胜区、自然保护区、地质公园、重点生态功能区、森林公园、湿地公园、水利风景区)。

2.1治理机构

跨行政空间治理机构总体呈现跨省市虚和省内跨地市或跨市县实的现象。

国家层面协调机构分为两类。一是专设协调机构,二是协作城市自设协作机构。

地方层面治理机构分为两类:一是省级政府授权,直接设置跨行政管理机构;二是省级政府设置协调领导小组。如国务院批复的19个国家级新区中4个跨地市(西咸新区、贵安新区、天府新区、赣江新区),11个跨市县(舟山群岛新区、两江新区、兰州新区、金普新区、湘江新区、江北新区、福州新区、滇中新区、哈尔滨新区、长春新区、雄安新区),除哈尔滨新区采取设置协调领导小组外,其余均派驻管委会,通过高规格管理权限和高级别领导配备等手段有效解决省内跨行政合作区发展问题。

2.2管理依据

目前国家、省级层面跨行政规划按照组织部门主要分为五类:一是中央财经领导小组组织、中央政治局审议通过的最高层级的发展规划;二是发改系统编制的特殊经济区规划,国家级新区规划以及首都新机场临空经济区规划属于此类;三是发改和住建、林业、水利等部门联合编制的城市群规划、生态保护规划等;四是住建系统编制的城市群规划;五是省级政府编制的城市群规划等。按照规划类型主要分为两类:一是发展规划,有明确的法律授权和文件规定,常被作为国家战略以跨行政界限的城市群地区、重点开发或保护地区等为规划区域编制实施;二是空间规划,住建部门编制的跨区域都市圈、城市群规划侧重城镇体系,属于非法定规划范畴。

2.3治理模式

跨行政治理从上级政府介入角度分为三类。一是松散管理。一般在省外层面,是在我国政府主导的区域合作模式下,通过契约行政的形式促进区域政府间合作。地方政府作为区域合作的主要参与方,通过彼此间签订各种形式的政府间契约,执行上级跨行政规划等推动政府间合作的一种区域行政方式,中央政府提供政策指导和规划引导。二是实质管理。一般在省内层面,省级政府通过行政授权建立统一的管委会,负责经济事务的管理与开发,地方政府将管理权限让渡给管委会,如西咸新区运行一段时间后基于行政效率的考量采取托管形式。三是两者兼具。京津冀的治理呈现中央政府直接界入部分领域和部分空间(如雄安新区)、三省市主动或被动接受的复杂特征,大致分为三个时期。

3、实施协调机制

3.1公共决策机制不健全

当前北京市和河北省之间的跨行政府际合作主要停留在各种会议制度和单项合作机制,已有的合作协议对合作的程序性要求、合作各方的权利义务及法律责任等的规定还比较缺乏。合作组织机构的性质、地位、职能、权限、责任模糊,未能满足合作的发展需要,尚未形成决策、执行、反馈和监督的完整体系。

3.2财税分配机制不确定

临空经济区管理机构组建的矛盾和纷争是表象,背后是利益的分配。到目前为止,府际合作中的一个突出问题是尚未形成相对稳定的利益分配机制,在权责划分以及收益分成等问题上大多是“一事一议”,没有固定的分配机制。府际合作过程中合作各方并非总是处于共赢的理想状态,补偿受损方的利益为继续合作所必需,这就需要建构科学的利益分配与补偿机制协调合作各方的关系。同时跨区域税收征管合作机制尚未建立:一是建立在平等互信基础上的税收征管合作机制还需完善,二是跨区域的税收征管协调平台尚未搭建,三是临空经济区内各地区税收征管信息尚未共享。

3.3合作保障机制不配套

府际合作保障机制主要包括以下三个方面。一是府际信息交流机制;二是府际争端解决机制;三是府际合作绩效考核评价机制。

4、行政管理依据

从行政管理角度讲,存在跨行政国土空间规划缺失、相关规划重叠冲突、部门职责交叉重复、区域发展画地为牢的问题。

4.1地方空间规划不衔接

大兴国际机场临空经济区规划面积300平方公里,包括榆垡、礼贤、安定、魏善庄、庞各庄等镇,规划建设用地90平方公里,人口125万-175万人,形成“一轴(南中轴)、两核(空港产业核、居住生活核)、三区(保税物流区、航空产业区、国门商务区)、四组团(礼贤临空商业服务配套区、庞各庄临空产业配套服务区、魏善庄临空产业创新总部区、安定临空休闲旅游配套区)”的空间结构。2013年河北省政府委托北京新都市规划设计研究院编制了《河北省北京新机场临空经济区空间发展战略规划》,界定临空经济区范围为距离北京新机场50公里半径,规划范围按照临空的15公里、30公里、50公里半径范围,包括空港区、紧邻空港区、空港相临区以及外围辐射区,确定的规划区范围近万平方公里,这一范围涵盖雄安新区。

4.2发展空间规划不一致

国家发改委批复的《北京新机场临空经济区规划(2016-2020)》(以下简称《发展规划》)和三地政府联合委托的《北京新机场临空经济区总体规划》(以下简称《空间规划》)存在诸多矛盾,最显著的是空间管控范围。《发展规划》规定两类管控区。一是临空经济区,包括大兴区榆垡镇、礼贤镇,河北省廊坊市广阳区万庄镇和九州镇、固安县固安镇和永清县曹家务乡部分区域,总面积150平方公里(北京市约50平方公里,河北省约100平方公里)。二是总体管控区,南北长约35公里,东西宽约30公里,包括大兴区榆垡镇、礼贤镇、安定镇、魏善庄镇、庞各庄等5镇,廊坊市广阳区万庄镇、九州镇,永清县管家务乡、曹家务乡,固安县固安镇(含知子营乡)5个乡镇,总面积约1028平方公里。《空间规划》将规划范围设为三个圈层,未充分考虑实现联合有效管理的可能性问题。一是统筹协调区,包括北京市大兴区,河北省廊坊市广阳区、固安县、永清县,保定市涿州区,户籍人口360万人,总面积3635平方公里。二是控制区,包括大兴区榆垡镇、礼贤镇、安定镇、魏善庄镇、庞各庄等5镇,廊坊市广阳区万庄镇、九州镇,永清县管家务乡、曹家务乡,固安县固安镇(含知子营乡)5个乡镇。户籍人口55.6万人,面积1028平方公里。城镇建设用地67.5平方公里,城乡建设用地163.3平方公里,占总用地面积15.9%。三是核心区,包括服务保障区(20平方公里)、航空物流区(80平方公里)、科技创新区(50平方公里),总面积150平方公里。

5、临空经济区管理建议

5.1管理模式

5.1.1模式方案

按照国内功能区的发展经验,新设立的大兴国际机场临空经济区的建设、管理和运营,应当由专门的综合管理机构实施,机构属性为省级政府的派出机构,代表两省市人民政府行使特定管理权,提供相应的公共服务。从难易程度、实施效果等初步确立三个方案,实现流程再造和体制改革。

5.1.2模式选择

从实施难度分析,第一方案涉及中央政府决策,第二方案涉及行政整合,第三方案对现行法律政策冲击最小。从实施效果分析,第一方案对临空经济区整体发展效果最好,第三方案实施效果最差,本研究推荐方案一。

5.1.3管控范围

考虑临空经济区管辖范围的地方政府可接受性、相对完整行政区划以及空港周边空间分布规律,建立管理圈层体系建议。

直管区

根据廊坊市和大兴区的可接受程度和降低管理难度要求,以乡镇为单位整建制核算划转,确定管委会直接管理范围为480平方公里,管理半径10公里,两省市提供的土地空间范围基本均衡,是规划建成区面积(150平方公里)的3倍左右。具体包括河北省廊坊的九州、炊庄、固安的固安镇东、永清的曹家务和保定涿州的义和庄乡,总面积240平方公里,排除固安县所在的固安镇(城关东区),北京市大致包括大兴区榆垡镇(136平方公里)、礼贤镇(92.1平方公里),总面积也控制在240平方公里之内。

控制区

按照《北京新机场临空经济区总体规划》,规划范围确定的1028平方公里为管委会控制管理范围,新建和改建项目涉及地方政府行政许可前应由管委会进行合规性和一致性审查。

协调区

按照《北京新机场临空经济区总体规划》,规划范围确定的3635平方公里统筹协调区范围,在重大交通、市政基础设施、环保等项目需统一规划,联合审批建设。

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