李金恒: 国土空间开发保护规划评述

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李金恒: 国土空间开发保护规划评述

【首席规划评论】

李金恒: 国土空间开发保护规划评述。在实施“多规合一”,形成“一本规划、一张蓝图”,建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系新规精神指导下,从区域发展总体战略研究,包括国土空间开发保护总体格局的优化配置理论创新、“四大板块”区域 发展总体战略和主体功能区基础制度、双向开放战略对区域发展格局的影响,以及“四大格局”的空间特征解析;从影响区域发展和城镇化进程与格局变化的两大关键因素研究,即关于创新驱动与资源环境承载能力的论述;从对重点战略区 域和典型问题区域的讨论,包括京津冀和长江经济带、资源枯竭型城市与贫困地区以及西藏等的研究;从对可能发挥重要作用的新地域空间的功能与制度建设的讨论,即关于国家级新区和国家公园等内容。国土空间开发保护格局优化配置理论创新与空间管制和区域治理存在的核心问题是:长远和顶层的战略缺失或近期出现战略碎片化迹象,规划和政策因忽略区域差别化而针对性差 ,配套体系不完整 ,约束性手段欠缺。《北大方极-未来城市》-2019规划评论第595期, 新时代国土空间开发保护战略与规划路径研究。

【核心思想】

规划以“陆海统筹”的方法科学合理的重构国土空间,国家主权和主权管辖范围下的空间,包括海洋和海岸带在内。提出的新时代国土空间治理六种模式,实施国土空间规划配置和管控的战略选择,实现国土空间保护强度和开发利用强度并行模式。体现新时代,高质量发展的品质生活。

【规划评论】

1、实施“多规合一”,形成“一本规划、一张蓝图”,建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系,构建统一的基础信息平台,形成全国国土空间开发保护“一张图”, 在规划审批方面,减少报国务院审批的城市数量,节约多项规划开支的成本,改变换届换规划的现状。

2、编制实施“五级三类”的国土空间规划体系。全国、省级、市、县和乡镇五个层级;总体规划、详细规划、专项规划三种类型。对比改革前的规划,更体现多规合一的特点、规划的综合性、强制性。

3、规划不必每层级编制,根据地域大小,市县级规划与乡镇规划合并编制,有的乡镇也可以几个乡镇为单元进行编制。审查时间尽量控制在90天之内。取消规划纲要的审查环节,减少重复性审查。

【规划借鉴】

构建统一的国土空间规划技术标准体系和全国统一的国土空间基础信息平台;建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制,将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。是推动过渡期规划向国土空间规划相关法律法规健全的必要过程,是落实一张蓝图到底的重要途径。

【正文内容】

1项目背景

国土空间规划要求与需求。“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据,其主要任务是精心描绘生态文明美丽国土蓝图,以问题为导向,展望未来高品质发展目标,构建绿色可持续的国土空间类型体系。

1.1国土空间规划的要求

党的十九届三中全会《决定》提出强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,从技术角度看,有两方面非常关键,第一是做好自然资源系统专项规划如何在“一张蓝图”上进行需求统筹,第二是重点部门专项规划在空间价值优选前提下的有序部署。总体上,不同类型空间需求统筹和矛盾图斑的调解,是落实国土空间规划对各专项规划指导和约束作用的根本。国土空间规划是基于不同类型空间保护开发价值和效率最大化的价值选择。

1.2国土空间规划的需求

国土空间规划的核心需求是对国土空间进行用途管制,是各类型空间保护开发供给侧结构性改革总体方案。具体来讲,一是要明确各类型空间怎么布局,二是要明确每类空间如何管理,三是如何实现空间的生态价值、经济价值和社会价值的最优变现。

2国土空间面临的风险和问题

我国国土空间发展面临的主要矛盾问题包括:全球气候变化的扰动、国家和区域发展不均衡、局部生态退化比较严重、城乡建设与经济发展进入质变期、国土空间及自然资源政策如何满足新发展需要等等。举个例子,在全球气候变化下,不同区域自然资源和国土空间本底扰动性增强:

第一是区域降水量分布越来越不均衡,南北方都面临干旱困扰,部分地区雨季洪水风险性不断增加。

第二是全球气温上升导致三江源等重要水源涵养地涵养功能出现不稳定,为保障水资源自然有效供给,需要重新厘定重要水源涵养地面积。

第三是地面沉降、海平面上升等问题对某些地区和城市可持续发展带来隐患。

此外,随着人口发展进入老龄时代、移动时代和少子时代,如何精准有效的确定城乡建设空间和城镇建设空间规模,如何实现城乡建设空间减量化,如何规避“一人多地”问题,如何为保障实体经济发展而行使有效的空间供给对策等等,都是新时代国土空间规划必须要解决的问题。

3重塑六个新空间时代

按照自然资源部总规划师庄少勤博士提出的新时代国土空间治理新思维,未来国土空间配置和管理要实现“多中心网络化”、“群落式圈层化”、“复合式社区化”、“体验性场景化”、“地域性个性化”、“自主性权力化”六种模式。以多中心网络化为例,不单是城镇建设空间、居住地和公共服务设施要实现多中心网络化,农业空间和生态空间也存在多中心网络化的发展需要。就生态空间而言,它的中心是生态保护红线,网络化既包含自然生态空间,也包含城市人居生态空间。

4国土空间规划的战略选择:配置和管控

国土空间规划具备约束、引领、保障、系统、包容、创新等六大功能。坚守底线、强调约束、注重引领是国土空间规划的基本任务。

从实现全域全要素国土空间用途管制目标来看,国土空间规划主要任务应围绕以下方面进行系统谋划:

4.1. 确定国土空间开发保护目标

不仅仅局限在划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界,还要将历史文化、风貌景观、基础设施、民生服务、综合整治、生态修复、能源保障、政策创新等重要空间战略进行系统落地,注重存量空间利用和挖潜,严控新增。

4.2. 实现国土空间保护强度和开发利用强度双优配置

首先,科学划定生态保护红线。系统统筹4种重要生态产品供给和4种脆弱性/敏感性生态用地的保护关系,建立以国家公园为主体,以自然保护地、自然公园和极度敏感脆弱空间为组成的生态保护红线体系,明确各类红线管制的强度差异,以及有限利用的空间允许规则。

其次,精准呵护农业生产空间。将耕地及永久基本农田保护作为重中之重,充分借鉴美国、日本、荷兰、以色列等农业现代化国家农用地利用管理经验,对平原地区、丘陵地区、高原山地、都市周边、干旱脆弱区等不同类型区域,制定适宜的农业用地配置模式和管理政策。力促乡村振兴战略的实施,因时因地合理谋划现代一二三产业融合发展的新型农业生产空间体系,包括:规模化和设施化的粮食蔬菜产业空间;生态化和品质化的肉蛋奶产业空间;链接化和技术化的水果园艺产业空间;区域特色化和专营化的经济作物产业空间;城乡一体化和景观化的都市农业空间。同步提升农业用地品质质量,逐步降低化肥、农药、除草剂、地膜等化学利用强度,逐步实施休耕轮作,2030年后适度增加高标准农田面积,确保2035年全体人民吃上安全、干净、可靠的全系农产品。

第三,刚弹结合,科学确定城乡和城镇建设用地规模。以新主体功能分区战略为指引,科学确定城镇工业主导区、现代农业主导区、生态保护发展主导区城镇开发边界留白弹性范围。紧跟人口发展趋势及人地关系变化态势,于2028年前后,着手部署重点地区规模化城镇存量建设用地改造和整治工程。为规避“一人多地”问题,充分考虑城镇群、都市圈的人流、物流、信息流“一体化”发展特征,可以考虑打破市县行政边界,将城镇群和都市圈作为一个规划单元,整体配置建设用地,实现居住用地、工业用地、交通基础设施、公共服务设施的协同配置。城市群未来的发展,要形成“城以水为脉,城以绿为依,城以田为养,城因业而荣,城乡宜人居”的绿色生态文明空间愿景。

第四,注重自然保护地和历史文化空间的保护与合理利用。优质自然生态景观和历史文化空间既是珍贵的资源,也是力促乡村振兴、促进城乡统筹、带动产业发展的宝贵资产。文态空间的保护不是一个点的保护,也不是单向一味的保护,而是一个系统的空间综合保护与有效利用的协调统一。要做好开发强度和利用强度两个指标的管控设计。

第五,合理配置矿产能源产业空间。矿业空间是国土空间的重要部分,是保证国民经济和社会可持续发展重要资源能源的来源地。我国每年消费的71%的石油、44%的天然气、60%以上的铁精粉都需要进口,如何因地制宜配置矿业空间、强化与“三线”协调等问题,直接影响资源供给保障程度,影响国民经济发展的安全。从保障战略性矿产资源有效供给的角度,力促实现地区资源产业发展的新动能,矿业型市县国土空间规划应致力于精准布设基准勘查、基准开采、基准储备、综合整治等矿业空间体系,做好与生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界的关系协调,引导矿业空间的绿色利用,处理好矿区与水资源保护、生态修复、环境治理的协同关系,真正让矿山变成绿色主旋律下的金山银山。

第六,陆水统筹管理下的海域海岸带。海岸带是指包括海岸线及陆向约10公里、海面12海里共同组成的带状空间,其用途管制必须与陆地管制实现统一,方能实现以陆护海、以陆管海、陆海统筹。为支撑海洋国土空间的高效管理和用海审批,海岸带可以分为六类管制区,包括:港口及工业岸线、城镇建设岸线、旅游休闲游憩岸线、养殖岸线、生态保护岸线和保留岸线。

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